국민연금 개혁이 궁금하다

국민연금 개혁이 궁금하다

 

2년여 전 '민들레' 통해 던진 7개 질문의 새 버전

국민연금 개혁은 윤석열 파면 만큼이나 중요한 과제

이번 여야 합의 개정안은 50점 보다 나은 60점짜리

100점짜리 아니라고 거부권 요구는 어리석은 행동

사각지대, 적립금 고갈, 충분한 보장 등 문제 여전

소득재분배도 국민연금 아닌 국가 과제로 접근해야

공무원·군인·사학 등 특수직역연금과 통합 필요

 

 

 

3월 20일 국회가 국민연금법 개정안을 의결했다. 민주당과 국힘당 원내대표가 합의했는데도 재석 의원 277명 가운데 84명이 반대 또는 기권했다. 정책노선이 아주 다른 진보당과 개혁신당 의원들이 공히 반대표를 던진 것이 눈에 띈다. 누구는 최상목에게 거부권 발동을 요구했고 누구는 그런 행태를 비판했다.

누가 옳은지 살피려면 개정 내용을 보아야 한다.

 

2007년 이후 18년 만에 이루어진 국민연금법 개정의 요지는 아래와 같이 요약할 수 있다.

 

1) 보험료율을 소득의 9퍼센트에서 해마다 0.5퍼센트 포인트씩 올려 2033년까지 13퍼센트로 높인다.

2) 소득대체율을 2026년 43퍼센트로 올린다. 2007년 개정 법률에 따라 40퍼센트까지 점진적으로 인하하는 중인데 올해 41.5퍼센트까지 내려와 있다.

3) 군 복무자에게 가입기간을 추가 인정하는 ‘병역 크레딧’을 강화해 6개월에서 12개월로 늘린다.

4) 자녀를 출산한 가입자에게 추가 인정하는 ‘출산 크레딧’을 강화해 첫째와 둘째 자녀에 대해서는 각각 12개월, 셋째부터는 18개월씩 부여하며 상한을 폐지한다.

5) 저소득 지역가입자에게 12개월 동안 보험료의 절반을 지원한다.

6) 국가의 연금 지급 의무를 법률에 명시했다.

 

* 국민연금 개혁안에 반대하는 30·40세대 여야 의원들이 23일 국회 소통관에서 '더 나은 연금개혁을 요구하는 국회의원'이라는 이름 아래 모여 긴급 기자회견을 열고 있다. 2025.3.23. 연합뉴스

 

 

 

두 당 원내대표의 합의문에 따르면, 국회는 국힘당 의원이 위원장을 맡는 연금개혁 특위를 만들어, 연말까지 연금재정 안정화와 노후소득 보장을 위한 국민연금 개혁방안을 찾는다.

민주당과 국힘당이 무언가를 두고 협상하고 합의하는 장면을 오랜만에 보았다. 합의 처리한 법률 개정이라고 해서 반드시 국민에게 좋은 것은 아니지만, 윤석열의 대통령 취임 이후 완전히 사라졌던 대화와 타협의 정치가 살아난 것 같아서 일단 박수를 쳤다.

 

그렇지만 이번 개정 내용은 그것대로 냉정하게 평가해야 할 것이다.

 

2023년 2월 6일 <시민언론 민들레>에 쓴 칼럼에서 국민연금 개혁에 대한 질문 일곱 가지를 제시하고, 내가 생각하는 답은 적절한 기회가 생기면 말하겠다고 했다.

때가 온 것 같아서 오늘 그 이야기를 하려고 한다.

그때 했던 질문을 압축하고 내 판단을 이야기하겠다.

 

 

1. 국민연금은 존재할 가치가 있는가?

 

그렇다. 명백히 존재할 가치가 있다. 

2025년 1월 기준 대한민국 인구는 약 5120만 명이다. 65세 넘은 사람을 ‘노인’이라고 하자. 노인은 1000만 명을 넘겨 인구의 20%를 차지한다. 한국은 초고령사회가 되었다. 통계청의 최근 「가계금융복지조사」 결과에 따르면 그중 400만 명이 ‘빈곤 노인’이다. 여기서 ‘빈곤’은 상대적 개념이다. 소득이 노인 인구 중위소득의 절반 이하인 사람을 ‘빈곤 노인’이라고 한다. 50년 정도 지나면 대한민국 국민 절반이 노인일 것으로 추정한다. 국민연금은 현재 소득의 일부를 노후자금으로 저축하도록 강제하는 제도다. 목적은 분명하다. ‘고령 빈곤’을 예방하는 것이다. 장수는 축복이지만 소득과 재산이 없으면 재난이 된다. 이런 사회적 위험에 대비하게 하려고 국민연금 제도를 만들었다. 국민연금 제도가 없다고 하자. 1000만 명 넘는 현재의 노인 중에 얼마나 많은 이가 스스로 노후자금을 준비했을까? 인구의 절반을 차지할 50년 후의 노인들은 어떨까? 인간은 완벽하게 합리적인 존재가 아니다. 미래의 필요를 경시하고 현재의 쾌락을 중시하는 경향이 있다. 국민연금 제도마저 없다면 고령 빈곤 문제는 감당하기 어려울 정도로 심각해져 있을 것이다. 국민연금은 존재할 가치가 있다. 이번에 국가의 연금 지급 의무를 법률에 명시한 것은 그 사실을 확인했다는 점에서 의미가 있다.

 

2. 국민연금은 국민 모두의 연금인가?

 

이론은 그렇지만 실제는 그렇지 않다. 

국민연금은 국민 일부만의 연금이다. 국민연금 가입 의무가 있는 경제활동인구는 현재 2320만 명 정도 된다. 그러나 모든 가입 의무자가 가입해 있는 것은 아니다. 국민연금 납부예외자와 연금보험료 장기체납자가 400만 명 정도 된다. 취업하지도 않았고 구직 활동도 하지 않는 비경제활동인구는 아예 가입 의무가 없다. 18세 이상 국민 가운데 약 40퍼센트는 국민연금과 무관하게 산다. 의무가 없는데도 ‘재테크’ 차원에서 국민연금 보험료를 납부하는 ‘임의가입자’가 있긴 하지만 그리 많지는 않다. 이것을 국민연금의 ‘사각지대’라고 한다. 저소득층 보험료 지원을 확대한 것은 사각지대를 줄이는 데 도움이 되긴 하지만 효과는 미미하다. 병역 크레딧과 출산 크레딧도 마찬가지다. 이번 법률 개정은 국민연금 사각지대 해소와 사실상 무관하다. 보험료율과 급여수준을 조정하는 ‘재정 안정화 개혁’으로는 사각지대를 해소하지 못한다. 사각지대 문제를 해결하려면 국민연금을 포함한 전체 공적 연금의 ‘구조 개혁’을 해야 한다.

 

3. 국민연금은 노후 생활을 충분히 보장하는가?

 

아니다. 충분하지 않다. 

시민들은 각자 다른 대책을 함께 마련해야 한다. 100만 명의 유족연금 수급자와 소수의 장애연금 수급자를 포함해 현재 국민연금 수급자는 700만 명이 넘는다. 그러나 국민연금이 노후생활을 충분히 보장하는 건 아니다. 급여액이 많지 않기 때문이다. 1인당 월평균 지급액이 60만 원 이상인 국민연금 수급자는 전체 수급자의 30퍼센트에 지나지 않는다. 수급자의 12.4퍼센트만 100만 원 넘게 받는다. 이유는 분명하다. 보험료율이 낮고, 소득대체율도 따라서 낮은 탓이다. 소득의 겨우 9퍼센트를 내고 노후생활을 보장하는 수준의 연금을 받는 것은 원천적으로 불가능하다. 오해하지 마시라. 소득대체율이 40퍼센트라고 해서 누구나 생애 평균소득의 40퍼센트를 받는 게 아니다. 국민연금의 소득대체율은 가입자 평균소득을 버는 사람이 40년 동안 보험료를 빠짐없이 납부했을 때 그 기간 평균소득의 40퍼센트에 해당하는 연금을 받는다는 뜻이다. ‘실질 소득대체율’은 25퍼센트에도 미치지 못한다. 국민연금 제도가 아직 40년이 되지 않았고 가입자들이 여러 사정으로 보험료를 내지 못한 기간이 있기 때문이다. 비정규직과 특수고용 노동자가 늘어나고 취업자의 평균 근속기간은 짧아지는 상황에서 명목 소득대체율을 3퍼센트 포인트 올렸다고 해서 실질 소득대체율이 얼마나 높아지겠는가. 지금도 앞으로도 국민연금 하나만으로는 노후생활을 해나갈 수 없다. 그러나 적은 액수라도 국민연금을 받으면, 충분하진 않아도 도움이 된다는 건 분명하다.

 

4, 기금 적립금 고갈은 불가피한가?

 

그렇다. 이번에 한 수준의 보험료 인상으로는 적립금 고갈을 막지 못한다. 

국민연금 직장가입자는 보험료 절반을 자신이 내고, 지역가입자와 임의가입자는 전액 스스로 부담한다. 2007년 개정한 법률에 따른 국민연금 수익비는 약 1.8이었다. ‘평균적 가입자’가 자신이 낸 돈보다 1.8배 많은 연금을 받는다는 뜻이다. ‘평균적 가입자’는 전체 가입자의 평균에 해당하는 소득을 벌면서 전체 가입자의 평균 가입기간만큼 보험료를 내고 전체 가입자 평균 수명만큼 사는 ‘가상의 가입자’를 가리킨다. 2019년 국민연금 제4차 재정계산에 따르면 기금 적립금은 2041년 약 1778조 원으로 정점에 오르고 2042년부터 감소해 2057년 완전 소진될 예정이었다. 이번 법 개정은 고갈 시점을 늦추는 효과가 있다. 전문가들의 평가에 따르면 ‘평균적 가입자’의 수익비가 조금 하락해 기금 적립금 고갈 시점이 10년 정도 늦추어질 것이라고 한다. 정부가 작년에 공개했어야 할 국민연금 제5차 재정계산 결과를 내놓지 않아서 확실하게 말하기는 어렵지만 그 정도 효과는 날 것으로 본다. 출생률‧고용률‧경제성장률‧임금인상률‧기금운용수익률 등 국민연금 기금 적립금 규모에 영향을 주는 변수가 많아서 정확하게 예측하기는 어렵지만 다른 조건이 같다면 10년 정도 고갈 시점이 늦추어진다는 말이다. 청년세대의 불안감을 부추기면서 최상목더러 거부권을 발동하라고 요구하는 것은 어리석은 행동이다. 이번 법률 개정으로 기금 고갈 문제를 근본적으로 해결한 건 아니다. 하지만 문제를 완화함으로써 완전한 해결책을 모색할 시간을 벌어준 것은 분명하다. 50점보다는 60점이 낫지 않은가? 100점이 아니라는 이유로 60점짜리를 버리고 50점짜리를 고수하자는 주장을 어떻게 이해해야 할지 모르겠다.

 

5. 국민연금을 통한 소득재분배는 합리적인가?

 

소득재분배는 좋은 일이지만 국민연금을 통해서 하는 것은 불합리하다고 본다. 

국민연금은 가입자의 소득이 높을수록 수익률이 낮고, 소득이 낮을수록 수익률이 높다. 가입자의 평균소득인 소위 ‘A값’을 모든 가입자의 연금액을 산정할 때 같은 비중으로 반영하기 때문이다. 국민연금은 ‘사회적 연대’를 품고 있다. 그렇지만 소득 최고등급 가입자의 수익률도 어떤 민간보험회사의 연금 상품 수익률보다 높다는 점은 잊지 말자. 그렇지 않다면 왜 서울 강남에 사는 가정주부들이 임의 가입해 최대한 높은 보험료를 내겠는가. 소득 불균형을 완화하는 것은 좋은 일이다. 그런데 그것은 국민연금이 아니라 국가 전체의 과제다. 국가의 과제를 왜 국민 일부만 가입한 국민연금으로 하는가? 앞서 말한 것처럼 국민 40퍼센트는 국민연금의 사각지대에서 산다. 국민연금 가입자보다 가난하고 불안정한 생활을 한다. 상대적으로 처지가 나은 국민들끼리만 국민연금을 통해 소득을 재분배하는 것이 합리적인가? 이번 국민연금법 개정은 이 질문에 아무런 대답을 하지 않았다. 구조개혁을 동반하지 않은 재정 안정화 개혁이기 때문이다. 나는 국민연금을 통한 소득재분배가 합리적이라고 생각하지 않는다. 소득재분배는 국민연금이 아니라 기초연금과 같은 공적 부조를 통해 실현하는 것이 타당하다고 본다. 이런 불합리를 해소하려면 기초연금과 국민연금을 연계하는 구조개혁이 필요하다. 예컨대 기초연금을 ‘전국민 최소연금’으로 확장하고 국민연금을 완전한 재정 안정성을 갖춘 소득비례연금으로 개편해 기금 고갈 가능성을 원천 차단하는 것이다. 나는 장기적으로 그 방향으로 나아가야 하며 나아갈 것이라 판단하고 보건복지부에서 일하던 2006년 ‘기초(노령)연금’ 제도를 도입했다. 이런 구조개혁 방안에 대해서는 적절한 기회가 오면 더 구체적으로 이야기하겠다.

 

* 노인빈곤율이 2년 연속 악화된 것으로 나타난 3일 서울 종로구 탑골공원 원각사 노인무료급식소 앞에 어르신들이 점심식사를 위해 줄지어 서 있다. 이날 보건복지부와 통계청의 e-나라지표 자료에 따르면 2023년 처분가능소득(가처분소득) 기준 65세 이상 노인 인구의 '상대적 빈곤율'(노인빈곤율)은 38.2%였다. 이런 노인빈곤율은 우리나라 전체 상대적 빈곤율(14.9%)이나 근로연령인구(18∼65세)의 상대적 빈곤율 9.8%(남성 9.7%, 여성 10.0%)보다 월등히 높은 것이다. 2025.2.3 연합뉴스

 

 

 

6. 적립금이 고갈되어도 연금을 지급할 수 있는가?

 

이론으로는 가능하지만 현실에서는 어렵다. 

4차 재정계산의 기금고갈 시점이었던 2057년 통계청 인구추계를 보면 총인구는 4219만 명, 노인인구는 전체의 44퍼센트인 1871만 명이다. 노인의 60퍼센트가 국민연금을 받는다면 수급자는 1120만 명 정도 될 것이다. 15세부터 64세까지 인구 2103만 가운데 경제활동인구 비율을 70퍼센트로 추정하자. 실업자가 없고 취업자 전원이 예외 없이 국민연금에 가입한다고 가정하자. 그러면 매월 보험료를 납부하는 국민연금 가입자는 최대 1470만 명 정도 될 것이다. 그러나 현실적으로 납부예외자나 장기미납자가 있을 수밖에 없다. 따라서 그 시점에는 국민연금 보험료를 납부하는 가입자의 수와 연금 수급자의 수가 비슷할 것이라고 보는 게 타당하다. 국민연금 기금 적립금이 한 푼도 남지 않았다 해도 소득활동을 하는 가입자의 소득 중에서 연금 지급에 필요한 돈을 보험료로 징수해 연금을 지급할 수는 있다. 국민연금을 ‘적립식’에서 ‘부과식’으로 바꾸는 것이다. 그럴 경우 소득대체율과 보험료율은 어떤 수준이 되어야 할까? 외국 사례를 보자. 80년 동안 부과식 연금제도를 운영해온 독일 정부는 최근 소득대체율을 43퍼센트 이상으로 유지하고 보험료율을 소득의 22퍼센트 수준에 묶는 방안을 추진했다. 우리는 그렇게 할 수 없다. 2057년 한국은 현재의 독일보다 노인 비율이 훨씬 높다. 22퍼센트 수준의 보험료율로는 43퍼센트의 소득대체율을 충당하지 못한다. 독일과 같은 부과식으로 전환하려면 연령별 인구 편차가 줄어 인구 피라미드가 막대형으로 바뀔 때까지 최소한 30년 이상 기금 적립금 고갈 시점을 늦추어야 한다. 적립금 고갈 시점을 십 년 정도 늦춘 이번 국민연금법 개정은 구조개혁을 하지 않고 제도를 유지하는 데 필요한 만큼 재정을 안정화하지 못했다. 그러나 문제를 부분적으로나마 완화해 시간을 벌었다는 것까지 부정할 필요는 없을 것이다.

 

7. 특수직역연금은 어떻게 할 것인가?

 

국민연금과 통합하는 것이 바람직하다. 

공무원연금·군인연금·사학연금 등의 특수직역연금 가입자는 모두 합쳐 150만 명이 넘는다. 군인연금은 1973년, 공무원연금은 1993년부터 적자를 내고 있다. 정부는 최근 해마다 두 연금의 적자를 메우는 데 6조 원 넘는 재정을 지출했다. 사학연금도 2033년 첫 적자를 내고 2048년 적립금이 소진될 전망이다. 그때가 되면 정부는 특수직역연금 적자를 메우기 위해 해마다 25조 원 넘게 써야 할 것이다. 특수직역연금의 기본형인 공무원연금 보험료는 과세소득의 18퍼센트(절반은 국가 부담)이고 수익비는 국민연금과 비슷한 1.7이다. 수익률은 조금 낮아도 보험료율이 높아서 혜택은 국민연금에 비할 수 없을 만큼 크다. 공무원연금 수급자 50여 만 명 중에 월 300만 원 이상 연금을 받는 사람이 25퍼센트이고 40퍼센트가 200-300만 원을 받는다. 사학연금과 군인연금의 월 300만 원 이상 수령 비율은 각각 48퍼센트와 34퍼센트나 된다. 적립금이 고갈된 지 수십 년이 지났거나 조만간 고갈될 예정인 특수직역연금을 그대로 둔 채 국민연금 재정 안정화를 도모하는 것은 형평에 어긋난다. 최소한 국민연금 수준에 접근하는 재정 안정화 개혁을 해야 한다. 보험료율을 올리기 어려우면 소득대체율을 대폭 내리는 게 합당하다. 국민연금의 근본적인 구조개혁을 실현하는 경우에는 국민연금에 통합하는 방안을 추진해야 한다.

 

 

내란 사태 때문인가? 2007년 개정 때와 너무 다른 분위기

 

이번 국민연금법 개정은 2007년과 다른 듯하다. 그때보다 믿기 어려울 정도로 조용했다. 국회 본회의 표결에서 반대표와 기권표가 많이 나왔는데도 논쟁은 찾아보기 어려웠다. 개정 이후에도 몇몇 정치인들이 뒷북을 치며 청년들을 선동하는 정도가 고작이다.

18년 전에는 수백 개의 진보 시민단체들이 ‘국민연금법 개악’을 비난하면서 보건복지부 장관의 퇴진을 요구하는 성명을 발표했는데, 이번에는 여야 정당 지도부를 비난하는 목소리가 들리지 않는다.

아마도 끝나지 않는 내란사태 때문일 것이다. 이해한다.

 

판사와 검사들이 ‘마법의 산수’로 내란 수괴 윤석열을 풀어주었다. 불법 비상계엄과 국회 침탈 장면을 온 국민이 생중계로 목격했는데도 헌법재판관들은 변론을 종결하고 한 달이 지나도록 탄핵 심판 결과를 내놓지 않는다. 나라가 군사정권 시대로 수십 년 퇴행하는 마당에 국민연금 따위야 어찌 되든 뭐가 중요하겠는가. 그래도 한 마디는 해두고 싶다. 국민의 노후 보장을 위한 국민연금 개혁은 윤석열을 파면하는 것만큼이나 중요한 과제다.

 

글이 길어졌다. 독자들이 이번 국민연금법 개정의 의미와 한계를 파악하는 데 도움이 될 정보를 다 거론하다 보니 그리 되었다, 너그러운 양해를 바란다.

 

 

 

유시민의 관찰saulheim@hanmail.net